《關于公用事業領域的反壟斷指南(征求意見稿)》解讀
為深入貫徹落實黨的二十大和二十屆三中全會關于加強反壟斷的決策部署,健全自然壟斷環節監管體制機制,完善公平競爭制度規則,預防和制止公用事業領域壟斷行為,維護市場公平競爭,保護消費者利益和社會公共利益,市場監管總局起草了《關于公用事業領域的反壟斷指南(征求意見稿)》(以下簡稱《指南》),于8月20日面向社會公開征求意見。現就相關內容解讀如下:
一、制定《指南》的主要背景是什么?
黨的二十大報告提出,“加強反壟斷和反不正當競爭,破除地方保護和行政性壟斷”,黨的二十屆三中全會審議通過《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》,要求“加強公平競爭審查剛性約束,強化反壟斷和反不正當競爭,清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法”,“推進能源、鐵路、電信、水利、公用事業等行業自然壟斷環節獨立運營和競爭性環節市場化改革,健全監管體制機制”,對加強包括公用事業領域在內的反壟斷監管執法作出重要部署,提出明確要求。
公用事業,是為社會公眾生產生活提供必需的普遍性商品或者服務的一系列行業的統稱,包括供水、供電、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理、廣播電視、公共交通等行業,多數具有自然壟斷環節。當前,公用事業領域壟斷行為較為多發,公用事業經營者容易將其壟斷優勢向上下游競爭性環節延伸或排除、限制上下游競爭性環節市場競爭。市場監管總局成立以來,認真落實黨中央、國務院決策部署,共組織查處公用事業領域壟斷案件43件,依法規制壟斷行為,維護市場公平競爭和消費者利益。由于公用事業的公共性、地域性、政策性等特點,其壟斷行為的類型、表現和損害均呈現一定特殊性,有必要聚焦公用事業領域壟斷問題,制定專門的反壟斷指南,進一步把握公用事業領域特點和市場競爭規律,細化壟斷行為認定規則,增強反壟斷執法的科學性、針對性和有效性。
為此,市場監管總局根據《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱《反壟斷法》)等有關規定,系統總結執法經驗,廣泛聽取相關部門、經營主體、行業協會和專家學者的意見建議,起草《指南》,進一步明確公用事業領域反壟斷執法的基本原則,針對性細化壟斷行為分析思路和認定標準,為公用事業領域反壟斷執法和經營者合規提供更為明確、清晰的指引,健全監管長效機制,促進公用事業領域持續規范健康發展。
二、反壟斷執法機構開展公用事業領域反壟斷監管執法的原則是什么?
反壟斷執法機構對公用事業領域開展反壟斷監管執法堅持以下原則:
一是維護公平競爭。持續加強公用事業領域反壟斷監管執法,堅持平等對待、一視同仁,依法保護各類經營主體合法權益,著力預防和制止公用事業領域壟斷行為,防止利用壟斷優勢向上下游競爭性環節延伸或排除、限制上下游競爭性環節的市場競爭,維護公平競爭市場秩序。
二是依法科學監管。準確把握公用事業領域商業模式、經營方式和競爭規律,區分自然壟斷環節與競爭性環節,增強反壟斷執法的針對性、科學性、有效性,強化事前事中事后全鏈條監管,推進監管效能提升。
三是增進民生福祉。依法規制公用事業領域壟斷行為,推動公用事業經營者依法合規經營,提供優質商品和服務,提高人民群眾生活品質,切實保障和改善民生,維護廣大消費者利益,不斷增進民生福祉。
四是服務高質量發展。堅持監管規范和促進發展并重,充分發揮市場機制作用,持續優化營商環境,促進公用事業領域要素資源循環暢通,推動建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場,有力服務高質量發展。
三、公用事業領域的壟斷協議行為有哪些特點?《指南》對此作出哪些針對性規定?
根據執法實踐,公用事業領域的壟斷協議行為以橫向壟斷協議為主,較多出現在瓶裝燃氣行業,常表現為某一地區若干家瓶裝燃氣經營者通過口頭約定、召開會議、簽訂自律公約等方式,固定銷售價格水平、價格變動幅度或者利潤水平,或者通過合作經營、組建聯合體等方式劃分銷售地域范圍或者銷售對象、劃分市場份額或者分配利潤。對此,《指南》作出了針對性規定。同時,對于公用事業領域可能存在的縱向壟斷協議、組織與實質性幫助行為等,《指南》也對其具體表現進行了細化。這些內容有助于公用事業經營者準確識別法律風險。
四、《指南》針對公用事業領域濫用市場支配地位行為作出了哪些規定?
從市場監管部門查處案件情況來看,公用事業領域濫用市場支配地位行為最為多發,特別是在供水、供氣、供電、供熱等行業,這與公用事業領域的特點密切相關。為指導公用事業經營者準確理解行為邊界,《指南》針對公用事業領域濫用市場支配地位行為作出了以下三方面規定:
一是細化市場支配地位認定的考慮因素。《指南》明確反壟斷執法機構在認定公用事業經營者具有市場支配地位時,可以結合公用事業領域存在自然壟斷環節和特許經營模式,以及公共性、地域性、政策性等特點,重點考慮公用事業經營者的市場份額和相關市場競爭狀況,公用事業經營者控制提供相關商品的物理網絡或者其他關鍵基礎設施的能力,用戶對該公用事業經營者提供相關商品的依賴程度,以及其他經營者進入相關市場的難易程度,包括是否存在行業準入限制和特許經營模式等情況。
二是進一步明確公用事業領域濫用市場支配地位行為認定的考慮因素。《指南》系統總結執法實踐經驗,歸納行為表現形式,針對公用事業領域不公平高價、拒絕交易、限定交易、搭售、附加其他不合理交易條件和差別待遇等濫用市場支配地位行為的考慮因素逐項作出細化。例如,針對實踐中較為多發的限定交易行為,明確了可以考慮是否要求交易相對人只能采購公用事業經營者或其指定的經營者提供的工程施工服務或者設備材料等,是否通過直接拒絕、故意拖延提供供應服務等方式,或通過設置報裝流程、服務過程、格式合同、管理系統和名錄庫等方式,對交易相對人實施限定交易。
三是針對性列舉認定濫用市場支配地位行為時常見的“正當理由”及通常不能認定為“正當理由”的情形。首先,在歸納總結基礎上,專條列舉了認定正當理由可以考慮的相關因素,如有關行為為法律、法規所規定,符合正當的行業慣例和交易習慣等。其次,針對認定拒絕交易、限定交易、差別待遇等濫用市場支配地位行為時,可以考慮的特定正當理由作出規定。最后,結合執法實踐,明確規定了一般不能認定為“正當理由”的情形。例如,針對實踐中有公用事業經營者以保障安全為由實施限定交易、搭售等濫用市場支配地位行為的,《指南》專門明確,沒有法律、法規依據,以保障安全為由實施濫用市場支配地位行為的,一般不能認定為正當理由,除非經營者能夠證明該行為為保障安全所必需。
五、對于公用事業領域經營者集中,《指南》作出了哪些規定?
首先,《指南》明確公用事業經營者可以通過公平競爭、自愿聯合,依法實施經營者集中,擴大經營規模,提高市場競爭能力,更好地服務社會公眾生產生活。其次,《指南》明確對于相關經營者通過收購物理網絡或者其他關鍵基礎設施資產等方式,取得對其他經營者的控制權,或者能夠對其他經營者施加決定性影響,一般會構成經營者集中。再次,《指南》明確因公用事業領域的特點,部分未達到申報標準的經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的,國務院反壟斷執法機構可以要求經營者申報。最后,《指南》明確公用事業領域經營者集中的審查重點,即為防止經營者利用壟斷優勢向上下游競爭性環節延伸,國務院反壟斷執法機構重點關注自然壟斷環節公用事業經營者實施的經營者集中,特別是自然壟斷環節公用事業經營者與競爭性環節經營者之間的集中。
六、《指南》對公用事業領域公平競爭審查和濫用行政權力排除、限制競爭作出了哪些規定?
《指南》在《公平競爭審查條例》《公平競爭審查條例實施辦法》和《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為規定》等基礎上,進一步明確公用事業領域需開展公平競爭審查的情形,并對公用事業領域可能存在的限定交易,妨礙其他經營者進入相關市場,妨礙商品自由流通,排斥或限制參加招投標等經營活動,排斥、限制或強制外地經營者在本地投資或設立分支機構,強制經營者從事壟斷行為等濫用行政權力排除、限制競爭行為,逐條列舉了具體行為表現,為有關行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織(以下統稱行政機關)提供清晰的行為指引。
七、公用事業經營者、行業協會及相關個人違反《反壟斷法》的,可能承擔哪些法律責任?
第一,公用事業經營者、行業協會及相關個人違反《反壟斷法》的,依據《反壟斷法》有關規定予以處理。第二,《指南》明確公用事業經營者因行政機關濫用行政權力而達成、實施壟斷協議或者濫用市場支配地位的,依據《反壟斷法》承擔法律責任,但如能夠證明是被動遵守行政命令所導致,或者受行政機關強制或者變相強制而實施的,反壟斷執法機構可以依法從輕或者減輕處罰。第三,《指南》明確經營者組織公用事業經營者達成壟斷協議或者為公用事業經營者達成壟斷協議提供實質性幫助的,依據《反壟斷法》承擔法律責任,但如情節輕微,并主動消除或者減輕行為危害后果,反壟斷執法機構應當依法從輕或者減輕處罰。第四,《指南》明確被調查對象積極配合調查并主動提供證據材料的,反壟斷執法機構可以依法從輕或者減輕處罰;拒絕、阻礙調查的,反壟斷執法機構可以在確定經營者從事壟斷行為法律責任時依法從重處罰,或依據《反壟斷法》第六十二條規定另行處罰。第五,《指南》明確鼓勵達成壟斷協議的公用事業經營者主動向反壟斷執法機構報告有關情況并提供重要證據,及時停止實施壟斷協議并配合調查,對符合寬大條件的可以酌情減輕或者免除對該經營者的處罰。對組織達成壟斷協議或者提供實質性幫助的經營者,以及對達成壟斷協議負有個人責任的相關人員也可以適用寬大制度。第六,《指南》明確強化協同監管,對公用事業經營者因違反《反壟斷法》規定受到行政處罰的,依據有關規定記入信用記錄;對反壟斷執法機構調查期間發現違反其他法律法規的,移交有關部門處理;對實施壟斷行為嚴重損害社會公共利益的,可以將有關情況告知檢察機關。